Assemblée nationale

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Présentation

Assemblée nationale, corps législatif dont les membres — les députés —, représentant l’ensemble de la nation, sont élus au suffrage universel direct et qui forme, avec le Sénat, le Parlement français.

L’Assemblée nationale est investie, par la Constitution de 1958, d’une triple mission, législative, budgétaire et politique. Elle élabore, amende et vote les lois, contrôle le budget ainsi que l’action du gouvernement, dans le cadre de la séparation des pouvoirs. L’Assemblée nationale, chambre basse, siège au Palais-Bourbon. Dans l’histoire constitutionnelle française, le terme n’a pas toujours recouvert la même réalité institutionnelle. Ainsi, durant la III^e République, l’Assemblée nationale désigne la réunion de la Chambre des députés et du Sénat, pour l’élection du président de la République. Sous la V^e République, cette réunion des deux chambres s’opère pour les révisions constitutionnelles et s’appelle Congrès.

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Les origines monarchiques et révolutionnaires de l’Assemblée nationale

Les états généraux peuvent être considérés comme étant à l’origine de l’Assemblée nationale. Nés de l’extension de la Curia regis, assemblée de clercs et de nobles exerçant une fonction de conseil auprès du roi, les états généraux, par la volonté du roi Philippe le Bel, réunissent, à partir de 1302, les représentants des trois ordres du royaume : clergé, noblesse et tiers état. La bourgeoisie des villes acquiert ainsi un droit de cité au sein des institutions de l’Ancien Régime. Les états généraux disposent de pouvoirs consultatifs : ils peuvent formuler des remontrances que le roi a toute liberté de laisser sans effet. Ils exercent cependant une réelle autorité en matière financière, le roi ne pouvant lever de nouveaux impôts sans leur consentement. Du XIV^e au XVI^e siècle, les membres des états sont élus et non nommés. Ce mode de suffrage assez démocratique est restreint avec l’instauration d’une monarchie absolue au XVI^e siècle, avant d’être à nouveau élargi à la veille de la Révolution française.

En mai 1789, après la convocation des États généraux par le roi, en raison de la faillite financière du royaume, le tiers état se proclame, le 17 juin, Assemblée nationale, ce qui implique qu’il a la volonté, désormais, de représenter l’unité et la souveraineté de la nation. L’Assemblée nationale se saisit également du pouvoir fiscal, fondement du pouvoir politique. Le 9 juillet, constituée des représentants des trois ordres, noblesse et clergé ayant rejoint le tiers état, elle prend le nom d’Assemblée nationale constituante et se donne la tâche d’élaborer une Constitution pour la France. Dans les Constitutions révolutionnaires, de 1791 à 1793, l’Assemblée nationale demeure le seul corps législatif. Le terme, disparu dans les textes constitutionnels suivants, réapparaît dans la Constitution de 1848, la II^e République renouant ainsi avec la tradition révolutionnaire.

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Le régime d’assemblée sous la IIIe et la IVe République

La chambre élue au suffrage universel (par scrutin de liste départemental) le 8 février 1871, élection à laquelle Bismarck avait subordonné la prolongation de l’armistice (voir Franco-allemande, guerre), prend le nom d’Assemblée nationale. Cette assemblée conservatrice à dominante monarchiste consacre pourtant le régime républicain : le 30 janvier 1875, l’amendement Wallon, du nom de son initiateur, le député Henri Wallon, institutionnalise indirectement le régime républicain en dépersonnalisant la fonction de président de la République. L’Assemblée vote ensuite les trois lois constitutionnelles des 24 et 25 février et du 16 juillet 1875 qui fondent la III^e République. Sa mission constituante accomplie, l’Assemblée nationale prononce sa dissolution le 30 décembre 1875.

Les lois constitutionnelles de 1875 instaurent un régime parlementaire bicaméral : le pouvoir législatif étant partagé entre la Chambre des députés et le Sénat, dont la réunion en un seul corps forme l’Assemblée nationale. Celle-ci élit pour sept ans le président de la République et peut également réviser la Constitution, à la majorité absolue. Sur le plan politique, les deux corps législatifs dominent les institutions à tel point que la III^e République s’apparente à un régime d’assemblée. Ainsi, la Chambre des députés et le Sénat possèdent la maîtrise complète de la fonction législative. Les deux chambres contrôlent étroitement la formation et l’action du gouvernement, qu’elles peuvent à tout moment renverser. Dès 1877, leur puissance est accrue par l’abandon du droit de dissolution en vertu d’une disposition coutumière. Le pouvoir exécutif, en renonçant à utiliser cette contrepartie traditionnelle, dans un régime parlementaire, au pouvoir dont dispose la chambre basse de refuser la confiance à un gouvernement, renforce le déséquilibre en faveur du pouvoir législatif. Mais pour les républicains, la dissolution de la Chambre des députés constitue un coup de force inadmissible contre un corps incarnant la souveraineté des citoyens, et ils considèrent les lois votées comme infaillibles, puisqu’elles représentent l’expression de la volonté générale.

En rebaptisant la chambre basse « Assemblée nationale », les constituants de la IV^e République soulignent qu’elle représente seule le peuple souverain. La Constitution de 1946 confère à l’Assemblée nationale la prééminence sur la chambre haute (devenue Conseil de la République) et place le pouvoir exécutif sous sa dépendance. La disproportion des pouvoirs entre les deux chambres est corrigée par la révision constitutionnelle de décembre 1954. En revanche, alors qu’elle avait voulu rompre avec la III^e République, la IV^e demeure un régime d’assemblée, marqué par une forte instabilité gouvernementale. Celle-ci tient tant aux pouvoirs du corps législatif qu’à son mode d’élection. Non seulement l’Assemblée nationale investit le gouvernement, en votant la confiance, mais les députés peuvent aussi, à tout moment, en interpellant le gouvernement, provoquer sa démission. La dissolution de l’Assemblée nationale est soumise à des règles strictes : elle n’a été, de fait, prononcée qu’une fois, en décembre 1955. Le déséquilibre entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif génère d’autant plus d’instabilité que l’élection des députés au scrutin proportionnel ne permet pas de dégager de majorité stable à l’Assemblée nationale.

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L’Assemblée nationale sous la Ve République

L’Assemblée nationale, composée de 577 députés élus au suffrage universel direct, dispose toujours d’une prééminence sur le Sénat. Elle seule peut mettre en jeu la responsabilité du gouvernement, et peut donc, en contrepartie, être dissoute par le président de la République. Les projets de loi de finance lui sont soumis avant le Sénat et, en cas de désaccord avec la chambre haute, l’Assemblée nationale a le dernier mot. Cependant, les constituants de 1958, soucieux d’assurer la stabilité gouvernementale, ont voulu rationaliser le parlementarisme et donner la suprématie à l’exécutif.

L’Assemblée nationale ne maîtrise pas son ordre du jour, qui lui est imposé par le gouvernement. Si l’initiative législative appartient concurremment aux parlementaires et au gouvernement, les propositions de loi, émanant des parlementaires, ne représentent que 3 à 4 p. 100 des textes votés annuellement. Les commissions qui sont destinées à examiner projets (émanant du gouvernement) et propositions de loi et à fournir des informations aux députés sont limitées à six (elles étaient dix-neuf avant 1958) : commission des affaires culturelles, familiales et sociales ; commission des affaires étrangères ; commission de la défense nationale et des forces armées ; commission des finances, de l’économie générale et du plan ; commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République ; commission de la production et des échanges. Les députés (comme les sénateurs) ne peuvent intervenir que dans un domaine législatif strictement défini par l’article 34 de la Constitution (droits civils, délits et peines, impôts, statut des fonctionnaires, nationalisations, défense, droit de la propriété, droit du travail) ; ce qui n’appartient pas au domaine législatif relevant du domaine réglementaire — donc du seul exécutif (article 37). En outre, pour l’exécution de son programme, le gouvernement peut demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. L’initiative législative est par ailleurs limitée en matière budgétaire, les députés ne pouvant proposer des lois ou des amendements susceptibles de diminuer ou d’augmenter les ressources publiques. Enfin, la possibilité pour les députés d’amender un texte est restreinte par la procédure dite du « vote bloqué », l’article 44 prévoyant que le gouvernement peut exiger de l’Assemblée nationale qu’elle se prononce par un seul vote sur un texte en discussion, en ne retenant que les amendements proposés par lui. Enfin, l’article 49-3 de la Constitution, en combinant vote de la loi et mise en cause de la responsabilité du gouvernement, permet qu’une loi soit adoptée sans qu’elle soit votée par l’Assemblée nationale.

Le contrôle de l’action gouvernementale par l’Assemblée nationale est également limité tant par la Constitution que par le phénomène majoritaire. Si le gouvernement est responsable devant l’Assemblée nationale, les modalités de mise en jeu de cette responsabilité, définies par les articles 49 et 50, sont très restrictives : le gouvernement choisit ou non d’engager sa responsabilité sur une déclaration de politique générale ou sur un texte. Les députés peuvent certes déposer une motion de censure (recevable si un dixième d’entre eux la signe) mais la Constitution disposant qu’elle doit être adoptée à la majorité des membres composant l’Assemblée, une telle motion n’a guère de chance d’aboutir dans un système où le mode de scrutin assure au gouvernement de disposer d’une majorité parlementaire disciplinée. Un seul gouvernement a ainsi été renversé sous la V^e République, en octobre 1962.

Cependant, le contrôle du pouvoir exécutif par le pouvoir législatif s’exerce par le biais des questions orales et des questions au gouvernement, créées en 1974, ainsi qu’au travers des débats faisant suite aux déclarations de politique générale du gouvernement. Depuis les lois de 1977 et de 1991, les parlementaires peuvent par ailleurs constituer des commissions d’enquête, mais leur puissance est loin d’égaler celle des commissions américaines. La faculté qui a été donnée, depuis 1974, à soixante députés (ou soixante sénateurs) de saisir le Conseil constitutionnel a cependant élargi les pouvoirs de l’Assemblée. Enfin, les révisions de la Constitution de 1995 et de 1996 vont également dans le sens d’une revalorisation du rôle des parlementaires. Désormais, l’Assemblée nationale siège en session annuelle, ordinaire, de neuf mois (loi constitutionnelle du 4 août 1995) et fixe, sur proposition du gouvernement, les ressources de la Sécurité sociale financées par l’impôt et le taux d’évolution des dépenses de protection sociale. Voir aussi Constitution.