fonction publique

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Présentation

fonction publique, terme désignant l’ensemble du personnel employé au sein de l’administration de l’État et des collectivités territoriales.

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Organisation de la fonction publique

En France, la tradition juridique distinguant le droit administratif du droit privé explique la distinction entre agents du service public et salariés du secteur privé. Les employés de l’État relèvent ainsi d’un régime spécial, qui fait d’eux non pas des salariés mais des agents, dont la situation n’est pas régie par un contrat de travail mais par un statut. Quatre millions de Français environ ont le statut de fonctionnaire. De 1980 à 1995, dans la mesure où la politique d’emploi dans la fonction publique a constitué l’un des moyens de la lutte contre le chômage, les effectifs du secteur public ont augmenté de 12 p. 100 alors que l’emploi dans le secteur privé stagnait.

Deux millions de fonctionnaires travaillent pour l’État ; 1,3 million est employé dans l’administration des collectivités territoriales, tandis que 800 000 personnes font partie du personnel hospitalier. À ces effectifs il faut ajouter les 500 000 agents des établissements publics, de La Poste et de France Télécom (le statut de ces derniers étant susceptible d’être fortement modifié dans les années à venir), et les 215 000 agents non titulaires de la fonction publique.

Les fonctionnaires français sont divisés en trois groupes :

— Les fonctionnaires supérieurs sont classés dans la catégorie A : diplômés de l’enseignement supérieur, ils exercent théoriquement des tâches de conception et de direction. Ils représentent 27 p. 100 des effectifs de la fonction publique, mais la catégorie à laquelle ils appartiennent est loin d’être homogène. Elle rassemble en effet les « hauts fonctionnaires » sortis de l’École nationale d’administration (ENA), c’est-à-dire les préfets, les ambassadeurs, les membres des grands corps de l’État (inspection des finances, Conseil d’État, Cour des comptes) ainsi que généralement tous les fonctionnaires nommés en Conseil des ministres, qui bénéficient d’une grande mobilité professionnelle mais sont soumis aux aléas des alternances politiques, et d’autres fonctionnaires (comme les inspecteurs des impôts, les agents du Trésor ou les enseignants) qui, sauf promotion par concours ou à l’ancienneté, effectuent l’ensemble de leur carrière au sein d’un même corps.

— Les fonctionnaires de catégorie B sont recrutés à partir du baccalauréat et effectuent des tâches d’application. Ils constituent 34 p. 100 des effectifs, et sont, pour 50 p. 100 d’entre eux, instituteurs.

— Les fonctionnaires de catégorie C et D sont des agents d’exécution ; ils représentent 38 p. 100 des membres titulaires de la fonction publique.

À cette différence de classification, qui implique des mentalités hétérogènes, s’ajoute aussi la diversité des employeurs (État, collectivités territoriales, établissements publics) et la différence des statuts. Les fonctionnaires titulaires sont des agents titularisés au sein d’un des corps de la fonction publique. Les non-titulaires sont des auxiliaires ou des agents contractuels qui ont passé un contrat temporaire avec l’administration, ou encore des agents vacataires payés à l’heure ou à la pièce.

Depuis un siècle, le régime de la fonction publique tend vers davantage d’unité comme le montre le dernier statut des fonctionnaires de 1983. La loi du 3 juillet 1983 porte sur les droits et obligations des fonctionnaires ; elle ne concerne ni les militaires ni le personnel hospitalier. La loi du 11 janvier 1984 est relative aux dispositions statutaires de la fonction publique territoriale. Grâce à ce statut, agents de l’État et agents des collectivités territoriales disposent désormais du même régime et obéissent aux mêmes règles (recrutement par concours, groupement des fonctionnaires en corps, séparation du grade et de l’emploi). Le passage d’une fonction publique à l’autre est facilité et des organismes de concertation sont constitués afin d’harmoniser les deux fonctions publiques, bien qu’en pratique il apparaisse que les fonctionnaires des collectivités locales bénéficient de beaucoup moins de possibilités de mobilité et soient beaucoup plus dépendants de la coloration politique de la ville, du département ou de la région qui les emploie.

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Système de la carrière

En France, comme dans la plupart des pays d’Europe, la fonction publique est organisée selon un système de carrière. Cela implique l’existence de corps (groupe de fonctionnaires formant un ensemble organisé) hiérarchisés en grades, qui sont à leur tour divisés en échelons. L’agent public, recruté par concours, est titularisé puis entre dans l’un de ces corps et y fait carrière en gravissant les échelons de la hiérarchie.

L’accès à la fonction publique est en principe égal pour tous, selon l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme, d’après lequel « tous les citoyens étant égaux [devant la loi], ils sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ». Ce principe d’égalité exclut théoriquement toute discrimination tenant à la race, à l’opinion, au sexe, à la condition sociale, aux convictions religieuses. L’égalité d’accès à la fonction publique implique également un recrutement par le mérite, c’est-à-dire par le biais de concours externes (ouverts à des personnes jusqu’alors extérieures à la fonction publique, comme les étudiants) ou internes (l’administration organisant et prenant alors en charge la préparation au concours). Cette pratique, qui reste encore la plus démocratique, s’est généralisée en Europe occidentale. Elle contraste avec les méthodes du passé (tirage au sort pendant l’Antiquité, hérédité des charges et vénalité des offices sous l’Ancien Régime, tendance à la cooptation, à la reproduction sociale, voire au népotisme au XIX^e siècle).

En Grande-Bretagne, le concours est apparu en 1855 et a été généralisé à tous les emplois publics en 1870. La Grande-Bretagne confie l’opération et le déroulement du concours à une institution indépendante, le « Civil Service », tandis que la France concilie fréquemment recrutement et formation : les concours permettent d’accéder à des écoles spécialisées, comme les instituts régionaux d’administration (IRA), l’École nationale de la magistrature (ENM), le Centre supérieur des études de Sécurité sociale ou encore l’École nationale d’administration (ENA).

Au principe du concours déroge la pratique des nominations au tour extérieur, prévues dans les grands corps, qui permet, dans la limite d’un quota défini par rapport aux effectifs du corps, d’intégrer des personnes originaires d’un autre corps ou extérieures à l’administration. Conçue à l’origine comme un moyen de faire profiter certains corps de l’expérience professionnelle de personnes reconnues pour leurs compétences, le principe du tour extérieur a bien souvent été utilisé dans une perspective exclusivement politique, et les abus constatés ont conduit à la création, en 1994, d’une commission chargée de donner un avis sur les nominations envisagées.

Il faut encore distinguer des postes pourvus par concours, les postes qui sont pourvus par choix discrétionnaire du gouvernement (directeurs de ministères, d’établissements publics ou d’entreprises nationalisées, préfets, ambassadeurs, notamment), et dont les titulaires, révocables à tout moment, sont bien souvent, mais pas nécessairement, choisis parmi les membres des grands corps de l’État.

En France, la gestion des carrières se fait à trois niveaux. L’instance essentielle est la direction du Budget, car elle contrôle l’ensemble des effectifs et des rémunérations de la fonction publique. En Grande-Bretagne, la Trésorerie exerce ce rôle, rempli en Allemagne par le ministère de l’Intérieur. Le deuxième niveau est celui des commissions spécialisées qui remplissent des missions d’étude et de coordination, comme la Direction de l’administration et de la fonction publique, créée en 1946, en France, et les commissions de « Civil Service », en Grande-Bretagne. Enfin, chaque ministère dispose d’une direction du personnel. En France, le fonctionnaire évolue au cours de sa carrière parfois dans le même corps, souvent dans le même emploi. L’avancement d’échelon se fait à l’ancienneté, il est automatique et garanti par le statut des fonctionnaires. En revanche, l’avancement de grade (ou avancement de classe) se fait au choix ou par voie de concours. Dans le second cas, l’avancement doit être fondé sur le mérite, d’où la nécessité d’un système reposant sur la notation.

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Obligations, droits et devoirs des fonctionnaires

Dans la mesure où les fonctionnaires remplissent des missions de service public, au service de l’intérêt général, ils bénéficient d’un certain nombre de droits tout en étant astreints à certains devoirs.

Dans un système organisé selon le principe hiérarchique, le fonctionnaire a un devoir d’obéissance. Cependant, il n’est pas tenu d’obéir à un ordre à la fois manifestement illégal et susceptible de troubler l’ordre public. Le fonctionnaire est tenu au secret professionnel (secret fiscal, secret militaire) et a un devoir d’indépendance vis-à-vis des intérêts privés. Les droits politiques des fonctionnaires sont relativement récents, leur mise en pratique datant pour l’essentiel des années qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale. Le principe de liberté, reconnu par les textes (Déclaration des droits de l’homme, loi du 13 juillet 1983) et par la jurisprudence, est l’un des grands principes régissant la fonction publique française.

La liberté d’opinion est garantie aux fonctionnaires français. Elle signifie liberté de conscience, liberté d’adhérer à un parti politique, liberté de se présenter aux élections. En Grande-Bretagne, en revanche, le fonctionnaire doit démissionner avant de se présenter à des élections.

Le principe de liberté présente cependant des limites. Le fonctionnaire français, comme le fonctionnaire britannique, a une obligation de neutralité, qui n’a rien à voir avec l’obligation de loyalisme qui prévaut en Allemagne. Le fonctionnaire français a une obligation de réserve, obligation consacrée par les textes et la jurisprudence. Si le fonctionnaire est libre de penser ce qu’il veut, il n’a pas la liberté de manifester son opinion. Cependant, cela est variable selon sa fonction et son niveau de responsabilité. L’obligation de réserve est très stricte chez les préfets, les ambassadeurs, les directeurs d’administration centrale. Elle est plus limitée chez les enseignants. Dans tous les cas, les fonctionnaires d’autorité sont tenus de se conformer, dans leur vie privée même, à un comportement compatible avec l’exercice de leurs fonctions. Cependant, l’évolution des mœurs a considérablement limité les contours de cette obligation, et l’on ne proscrit aujourd’hui que les comportements manifestement immoraux ou scandaleux.

En matière de droits sociaux, le XX^e siècle a apporté de très grands changements. Dans le contexte modernisateur de la Libération, le droit syndical a été reconnu aux fonctionnaires en 1946, alors qu’il avait été accordé aux autres travailleurs en 1884. En effet, l’État, arbitre suprême, se voulait au-dessus de la lutte des classes. Aujourd’hui, seuls les militaires et les membres du corps préfectoral ne disposent pas du droit syndical. Les syndicats peuvent se constituer librement et agir en justice. Le droit de grève, interdit jusqu’en 1946, a connu la même évolution. Implicitement autorisé dans le statut de la fonction publique de 1946, il a été consacré par la jurisprudence du Conseil d’État (1950) et la loi du 3 juillet 1983. Cependant, certaines catégories de fonctionnaires restent privées du droit de grève : policiers, préfets, agents des services pénitentiaires, tandis que le recours à la grève reste limité pour certaines autres catégories — notamment le personnel hospitalier — qui doivent assurer un service minimal. Enfin, les fonctionnaires ont le droit de participer à la gestion des services et au déroulement de leur carrière grâce à des institutions (commissions administratives paritaires, Conseil supérieur de la fonction publique).