Royaume-Uni

3.5

Institutions et vie politique

Le Royaume-Uni est une monarchie parlementaire fondée sur une Constitution non écrite qui a évolué au cours des siècles : elle comprend la Statute Law (les lois fondamentales comme la Grande Charte), la Common Law (droit commun ou jurisprudence) et la coutume. Les lois fondamentales peuvent être amendées par une loi votée par le Parlement ou par l’accord général de la jurisprudence ; elles évoluent en fonction des conditions politiques. Les principes de la Constitution et la pratique constitutionnelle sont inhérents aux institutions gouvernementales. On distingue la personne du souverain et la Couronne. Les fonctions de la Couronne sont exercées par le Cabinet, le Conseil privé et le Parlement.

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Rôle du monarque

Le souverain britannique est le chef de l’État : de ce fait, il est en théorie le chef du pouvoir exécutif, du corps législatif et de la justice ; il est commandant en chef des armées et « gouverneur suprême » de l’Église anglicane « établie ». Le monarque britannique est chef du Commonwealth of Nations et chef d’État de chacune des nations du Commonwealth, qui sont indépendantes du gouvernement britannique. La monarchie est héréditaire, revenant aux fils par ordre de primogéniture ou aux filles s’il n’y a pas d’héritier mâle. Depuis la loi de succession ou Act of Settlement de 1700, seuls les descendants protestants de la princesse Sophie, électrice de Hanovre et petite-fille de Jacques I^er d’Angleterre peuvent accéder au trône. Élisabeth II est montée sur le trône le 6 février 1952. L’héritier de la couronne est son fils aîné, Charles, prince de Galles.

Dans la pratique, le Royaume-Uni est dirigé par le gouvernement issu des élections à la Chambre des communes, au nom de Sa Majesté. Dans ce cadre, le monarque a des fonctions spécifiques, des prérogatives royales qui, la plupart du temps, sont accomplies par le gouvernement responsable devant le Parlement. Néanmoins, l’incapacité du souverain pourrait entraver la bonne marche de l’État et des institutions, aussi la loi prévoit-elle la nomination d’un régent en cas d’incapacité ou de minorité du roi. En théorie, le roi convoque, proroge et peut dissoudre le Parlement ; l’accord du roi est nécessaire pour avaliser les projets de loi votés par les deux chambres : sans son assentiment, un projet ne devient pas une loi. Le monarque nomme formellement le Premier ministre et le gouvernement, les juges, les officiers généraux de l’armée, les gouverneurs, les diplomates, les archevêques, les évêques et le clergé supérieur de l’Église anglicane. Le monarque octroie des honneurs et des récompenses, et il a le pouvoir, en tant que chef d’État, de déclarer la guerre, de conclure la paix, de reconnaître les États étrangers et de ratifier les traités. En ce qui concerne le travail quotidien du gouvernement, le monarque a le droit d’être consulté sur tous les aspects de la vie du pays et doit faire preuve de la plus grande impartialité. Le souverain préside les réunions du Conseil privé, rencontre régulièrement le Premier ministre, reçoit des comptes rendus des décisions du cabinet, lit les dépêches et signe les documents d’État. Dans la pratique, les fonctions essentielles sont assurées par le gouvernement.

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Pouvoir exécutif

Le pouvoir exécutif est exercé par le gouvernement de Sa Majesté, c’est-à-dire le cabinet, qui comprend les ministres, dirigés par un Premier ministre, et dépend du soutien de la majorité des membres de la Chambre des communes. En conséquence, le gouvernement est formé normalement par des membres du parti majoritaire à la Chambre des communes, et le chef de ce parti devient Premier ministre.

Le Premier ministre, qui est nommé par le roi, choisit les ministres de son gouvernement parmi les parlementaires de la Chambre des communes, mais aussi parmi les membres de la Chambre des lords, la Chambre haute du Parlement. Depuis le début du xx^e siècle, le Premier ministre est toujours un membre de la Chambre des communes ; par tradition, il est aussi premier lord du Trésor et ministre de la Fonction publique. Le Premier ministre recommande au roi (ou à la reine) les personnes qui doivent faire partie du haut clergé de l’Église anglicane, les juges, les membres du Conseil privé et le gouverneur de la tour de Londres.

Le cabinet est le tenant de l’autorité suprême gouvernementale, il décide et met en place les politiques et l’action des différents ministères ; il comprend généralement 15 à 20 membres choisis par le Premier ministre avec l’accord du souverain : les ministres, les ministres sans portefeuille, qui ont des postes traditionnels (comme le lord président du Conseil, le lord du Sceau privé), et parfois des secrétaires d’État. Les politiques du cabinet sont collectives et s’exercent sous la responsabilité ministérielle. La responsabilité collective signifie que le cabinet agit à l’unanimité. La responsabilité ministérielle signifie que chaque ministre est responsable de l’action de son ministère et doit répondre de ses activités devant le Parlement.

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Conseil privé

Avant le développement du cabinet au xviii^e siècle, le Conseil privé était le principal détenteur du pouvoir exécutif. Ses fonctions sont désormais assumées par le cabinet. De nos jours, il est surtout chargé de conseiller le monarque sur l’approbation des ordonnances royales délibérées en Conseil privé. Elles sont de deux sortes : celles qui ressortissent à la prérogative royale (la ratification des traités ou l’octroi de chartes royales) et celles qui relèvent de l’autorité législative. Les membres du Conseil sont nommés à vie ; on y trouve tous les ministres du cabinet en poste, tous les ministres des cabinets antérieurs encore en vie, les archevêques de Canterbury et de York, le Speaker (président) de la Chambre des communes et des personnalités de haut rang du Royaume-Uni et d’autres États du Commonwealth.

Le Conseil privé compte plus de 500 membres ; il se forme en comités dont certains ont un rôle majeur, notamment ceux qui ont trait à la législation des dépendances de la Couronne, des îles Anglo-Normandes et de l’île de Man. Le comité juridique est l’un des plus importants : il sert de cour d’appel supérieure pour les territoires sous dépendance britannique.

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Pouvoir législatif

C’est à la fin du xv^e siècle que le Parlement a pris la forme qu’on lui connaît de nos jours. Ses fonctions consistaient à approuver les impôts et à légiférer. Il était composé de deux chambres, celle qui représentait les communautés (la Chambre des communes) et celle qui siégeait en vertu du rang de ses membres (Chambre des lords). Il a fallu plusieurs siècles pour aboutir à la structure parlementaire actuelle du Royaume-Uni.

Constitutionnellement, le pouvoir législatif suprême est, au Royaume-Uni, « la Couronne au Parlement ». Pour qu’un projet de loi se transforme en loi, il doit être approuvé par les trois éléments qui forment le Parlement : le monarque, la Chambre des lords et la Chambre des communes. L’approbation royale est devenue automatique ; la Chambre des lords ne peut plus, aujourd’hui, que retarder l’application de certaines lois.

La Chambre des lords est composée de lords temporels et de lords spirituels. Les premiers sont les pairs héréditaires, les pairs nommés à vie pour apporter leur aide à la chambre dans ses attributions juridiques, les lords d’appel ou law lords et d’autres lords nommés à vie en reconnaissance des services rendus. L’abolition de l’hérédité parlementaire a été annoncée en novembre 1998 par la reine d’Angleterre. Les lords spirituels sont les archevêques de Canterbury et de York, les évêques de Londres, Durham et Winchester et les 21 évêques diocésains les plus âgés de l’Église anglicane. La Chambre des lords comptait, en 1994, 1 198 membres, dont environ un tiers assistait régulièrement aux séances (généralement les pairs nommés à vie).

Le gouvernement peut d’abord présenter ses projets de loi à la Chambre des lords. Cependant, les questions fiscales sont toujours débattues en premier à la Chambre des communes. Après avoir été votés à la Chambre des communes, les projets de loi sont votés par la Chambre des lords, mais ce vote n’est pas nécessaire pour faire adopter une loi. Depuis la loi de 1911, les lords ne sont plus en mesure de bloquer la législation fiscale. Selon la loi de 1949, ils ne peuvent plus s’opposer aux propositions de loi si elles ont été votées au cours de deux sessions successives de la Chambre des communes : les lords peuvent donc repousser l’entrée en vigueur d’une loi pendant un an. Il existe une exception : la prolongation de la durée d’une législature requiert l’approbation des deux chambres. Ces limitations des pouvoirs de la Chambre des lords sont fondées sur l’évolution de la société : la noblesse y a perdu son statut dominant sur l’évolution du parlementarisme ; la Chambre des lords n’est pas élue, elle se cantonne au rôle d’un Sénat qui donne son avis. Malgré des tentatives d’élargissement de la base sociale des membres de la Chambre des lords, il existe un fort mouvement en faveur de son remplacement par une chambre élue au suffrage universel.

Les membres de la Chambre des communes sont élus au suffrage universel, au scrutin uninominal à un tour. La majorité électorale a été portée à dix-huit ans en 1969. Ne peuvent être élus à la Chambre des communes les membres de la Chambre des lords, certains membres du clergé, les fournisseurs du gouvernement, les shérifs et certains fonctionnaires désignés aux affaires électorales. Le nombre des députés dépend du nombre total de sièges à pourvoir, qui est calculé par une procédure définie par la Chambre des communes et fondée sur la population totale du pays. En Grande-Bretagne, les circonscriptions électorales comprennent en moyenne 60 000 habitants. L’Écosse envoie 72 représentants, le pays de Galles 38, l’Irlande du Nord 17. La Chambre des communes compte 651 membres depuis les élections de 1992. Pour s’assurer de la juste délimitation des circonscriptions électorales et de l’égalité du corps électoral, quatre commissions des délimitations (une pour chaque pays) contrôlent le découpage électoral. Les changements interviennent tous les huit à douze ans. Les derniers changements, annoncés en 1995, recommandaient la création de nouvelles circonscriptions par la division de certaines circonscriptions existantes et par la fusion d’autres circonscriptions. Légalement, la durée d’une législature est de cinq ans, sauf si le Parlement est dissous plus tôt ou prolongé par une loi spéciale — en temps de guerre ou en cas de péril national. Le Parlement est dissous par le souverain au terme des cinq ans ou à la demande du Premier ministre. Tous les membres de la Chambre des communes sont alors soumis à réélection.

Bien qu’en théorie tout membre du Parlement puisse présenter une proposition de loi, les ministres du cabinet sont à l’origine des propositions de loi approuvées par le Parlement, chacun d’entre eux étant responsable des propositions ayant trait à son ministère. Les lois votées par le Parlement sont rédigées en termes généraux. Elles sont complétées par les dispositions détaillées des ordonnances royales, délibérées en Conseil privé, préparées par le ministre responsable et promulguées par proclamation de la Couronne. La défaite sur un point important ou une motion de censure entraîne la démission du cabinet et des élections législatives. Le Premier ministre peut procéder à un remaniement ministériel soit en renvoyant les ministres, soit en leur attribuant d’autres fonctions. Cette possibilité lui permet de conserver son pouvoir. Les ministres peuvent démissionner de leur poste sans quitter le Parlement.