législatif, pouvoir

1

Présentation

législatif, pouvoir, ensemble des organes représentant le corps politique dans le système de la démocratie représentative, qui ont pour fonction d’élaborer et de voter la loi ainsi que de contrôler l'action du gouvernement.

La notion de pouvoir législatif découle de la séparation des pouvoirs, qui implique une stricte distinction entre le Parlement, détenteur de l’initiative en matière législative, et l’exécutif, responsable devant les assemblées parlementaires. Le pouvoir législatif est détenu par un ou deux corps législatifs élus au suffrage universel, selon que le système représentatif est organisé autour d’une chambre (monocamérisme) ou de deux chambres (bicamérisme). L’histoire du pouvoir législatif accompagne celle du parlementarisme, de sa naissance, issue de la volonté manifestée par les gouvernés de déterminer le montant des ressources qu’ils affectent à l’État, à son affaiblissement actuel, en liaison avec le renforcement du pouvoir exécutif observé dans les démocraties contemporaines.

2

L’Angleterre, berceau du parlementarisme

C’est en Angleterre que s’est développée, à partir du xiii^e siècle, l’idée que le pouvoir du roi devait être contrôlé par une assemblée. Le régime parlementaire anglais, qui a servi de modèle à la conception de la séparation des pouvoirs développée par Montesquieu, est né grâce à une institution, le Magnum concilium, conseil de féodaux qui assistaient le roi et dont la fonction était à l’origine purement consultative. Dès le xiii^e siècle, cependant, le Magnum Concilium fut habilité à consentir l’impôt et à présenter des pétitions (bills). Mais ce n’est qu’à partir du xvii^e siècle, après une longue crise politique et deux révolutions, que le Parlement acquit un véritable statut juridique (bill des droits complété par l’Acte d’établissement) qui institutionnalisait son rôle politique, consistant dans le vote des lois et le contrôle de l’action des ministres. Progressivement, l’autorité du roi fut transférée à un conseil des ministres et les ministres virent leur responsabilité politique engagée devant le Parlement. Dès la fin du xviii^e siècle, le régime parlementaire anglais devint un modèle politique pour toute l’Europe.

Le Parlement anglais comprend deux chambres, la Chambre des lords et la Chambre des communes. La première ne joue plus qu’un rôle politique modeste depuis la réforme électorale de 1832 et surtout depuis les Parliaments Acts de 1911 et de 1949 qui ont amoindri ses pouvoirs au bénéfice de la Chambre des communes. La Chambre des lords, composée de 1 350 membres dont 800 lords héréditaires, n’exerce plus qu’une sorte de magistère moral. La Chambre des communes, élue pour cinq ans au scrutin majoritaire à un tour, compte 635 députés. Elle possède en théorie l’initiative en matière législative, siège en commission et contrôle le gouvernement par le biais des questions orales. En fait, en Grande-Bretagne comme dans la plupart des démocraties occidentales, en raison de l’autorité croissante du Premier ministre dans la définition de la politique du pays, le Parlement a perdu ses prérogatives originelles en matière législative et budgétaire. Près de 90 p. 100 des lois sont d’origine gouvernementale, et les députés des communes n’ont plus l’initiative des dépenses. La discussion du budget se limite à 40 jours par an, ce qui est insuffisant pour mener un débat de fond. Quant au contrôle du gouvernement par la Chambre des communes, il reste limité puisque la Chambre des communes est dominée par le parti dont le Premier ministre est le leader. Ainsi la mise en cause de la responsabilité politique du gouvernement est-elle très rare. Seuls deux gouvernements ont été renversés par les communes en 1924 et en 1979. La responsabilité face au corps électoral s’est substituée ainsi à la responsabilité parlementaire, tendance observée dans la plupart des démocraties occidentales. Cependant, la Chambre des communes conserve un rôle politique important dans la mesure où elle sert de tribune politique à l’opposition qui peut ainsi dialoguer avec le gouvernement. Le speaker, qui dirige les débats de la Chambre des communes, veille avec une grande impartialité au respect des droits de l’opposition.

3

Le déclin du pouvoir législatif en France

En France, sous la III^e et la IV^e République, le pouvoir législatif a longtemps exercé une domination sans partage sur la vie politique. Il possédait la maîtrise de la fonction législative et contrôlait le pouvoir exécutif, qui apparaissait soumis à sa tutelle. En effet, le Parlement, seule institution élue au suffrage universel, semblait revêtu d’une autorité supérieure à celle du chef de l’État. Le gouvernement, composé de parlementaires désignés par le président du Conseil, lui-même investi par le Parlement, en fonction de l’état des forces politiques, était étroitement soumis au contrôle de l’Assemblée, qui pouvait le renverser à tout moment. Cette situation conduisait à une sacralisation de la fonction législative, source d’une très importante instabilité au sein de l’exécutif.

Le Parlement sous la V^e République comprend deux chambres, le Sénat et l’Assemblée nationale. Ses 577 députés sont élus au suffrage universel direct. L'Assemblée nationale est revêtue d’une autorité supérieure à celle du Sénat, dans la mesure où, s’il existe un désaccord entre les deux chambres concernant le vote d’une loi, l’Assemblée nationale tranche en dernier recours. Le Sénat, émanation des collectivités locales, est élu au suffrage universel indirect.

La Constitution de la V^e République a opéré un rééquilibrage entre le législatif et l’exécutif, qui a conduit à un accroissement des pouvoirs du gouvernement, par la mise en œuvres de techniques ressortissant à ce qu’on appelle le « parlementarisme rationalisé ». Si l’initiative des lois appartient concurremment aux membres du Parlement et au gouvernement, les propositions de loi émanant des parlementaires ne représentent que 3 à 4 p. 100 des lois votées chaque année. Ce phénomène tient en premier lieu à la définition très stricte du domaine de la loi, contenue dans l’article 34 de la Constitution (droits civils, délits et peines, impôts, statut des fonctionnaires, nationalisation, défense, droit de la propriété, droit du travail), cependant que l’article 37, pour sa part, autorise le gouvernement dans les autres domaines à édicter de façon autonome des textes ayant valeur législative, les règlements, et à prendre en vertu de l’article 38 des ordonnances dans des matières relevant du domaine de la loi, à condition d’en obtenir l’autorisation auprès du Parlement, sur la base d’un programme. Le Parlement, qui, depuis 1995, siège en session annuelle, n’est pas maître de l’ordre du jour de la discussion législative, particulièrement en matière budgétaire, où les parlementaires ne peuvent proposer des lois ou des amendements (modifications de la loi) susceptibles de diminuer les ressources publiques ou d’aggraver la dette publique. Enfin l’article 44 institue le « vote bloqué », permettant au gouvernement d’exiger de l’Assemblée qu’elle se prononce en un seul vote sur un texte en discussion en ne retenant que les amendements acceptés par le gouvernement. L’autre fonction du pouvoir législatif, le contrôle de l’action du pouvoir exécutif, reste limitée pour des raisons politiques. Si le gouvernement est responsable de son programme politique et de ses actes devant l’Assemblée nationale qui peut le renverser par le vote d’une motion de censure, cette responsabilité politique reste théorique en raison de l’existence d’une même majorité politique au sein du Parlement et du gouvernement (un seul gouvernement a été renversé sous la V^e République en 1962). Le gouvernement est en fait responsable devant le président de la République, investi d’une légitimité propre en raison de son élection au suffrage universel, et qui dispose du pouvoir de dissoudre l’Assemblée nationale. L’Assemblée nationale exerce cependant une certaine activité de contrôle au moyen des questions orales, des questions au gouvernement (instaurées en 1974), des débats à la suite des déclarations du gouvernement. Enfin, l’Assemblée nationale et le Sénat peuvent constituer des commissions d’enquête depuis les lois de 1977 et de 1991, mais leur efficacité est encore loin d’égaler celle du Congrès américain.

Sous la V^e République, le Parlement a vu ainsi son pouvoir s’affaiblir. L’élection au suffrage universel du président de la République et la personnalisation du pouvoir qui s’en est ensuivie lui ont conféré une légitimité moindre, sauf en période de cohabitation, où coexistent un président et un Premier ministre issus de majorités différentes. La limitation des pouvoirs du Parlement a, d’autre part, été accrue par l’instauration du Conseil constitutionnel, chargé d’apprécier la conformité des lois votées avec la Constitution et dont la réforme de 1974, permettant sa saisine directe par 60 parlementaires, a multiplié les possibilités d’intervention. Par ailleurs, les institutions européennes (notamment la Commission européenne et le Parlement européen) ont reçu le pouvoir de prendre des règlements directement applicables sur le territoire des États-membres de l’Union, ce qui constitue un facteur supplémentaire d’affaiblissement de tous les parlements nationaux. Enfin, l’instauration du référendum a dépossédé le Parlement d’une partie de ses compétences législatives. L’extension de son champ d’application dans les domaines économiques et sociaux depuis la loi constitutionnelle de 1995 est susceptible d’accentuer encore ce phénomène.

4

Un pouvoir législatif fort : le Congrès américain

L’affaiblissement du pouvoir législatif constaté dans la plupart des démocraties occidentales ne se retrouve pas, paradoxalement, dans les pays où il existe traditionnellement un pouvoir présidentiel fort ; l’exemple des États-Unis montre en effet que l’exécutif doit composer avec un pouvoir législatif puissant, qui assure ainsi un certain équilibre au système. L’organe législatif américain, le Congrès, est composé de la Chambre des représentants et du Sénat. La Chambre des représentants compte 435 membres élus par les citoyens pour deux ans au scrutin majoritaire uninominal proportionnellement au nombre des habitants des États. Le Sénat, qui se renouvelle par tiers tous les deux ans, compte deux sénateurs par État, quelque soit le chiffre de sa population, soit 100 membres en tout élus pour six ans. Le Congrès est indépendant par rapport au Président, il ne peut être dissous par lui et il possède la maîtrise de l’ouverture et de la clôture de sa session annuelle. La fonction législative est l’attribution essentielle du Congrès, fonction qu’il ne peut exercer, cependant, que sous le contrôle du Président et de la Cour suprême. Selon la Constitution américaine, l’initiative des lois appartient aux membres du Congrès (et non au Président). Les propositions de loi sont d’abord examinées en commissions spécialisées qui décident de l’adoption ou du rejet d’une loi. Le texte de loi, une fois examiné en commission, est voté et amendé à la Chambre. La loi adoptée par une chambre passe devant l’autre. En cas de désaccord, une commission de conciliation (Conference Committe) est chargée d’établir un texte de compromis. Lorsque la loi (bill) est votée par les deux assemblées en termes identiques, elle est transmise au Président, qui doit la signer afin qu’elle ait valeur exécutoire. Mais le Président, qui dispose d’un droit de veto, peut refuser de signer cette loi, et reporter un nouvel examen jusqu’à la session suivante. Enfin, la Cour suprême vérifie si la loi n’est pas contraire aux dispositions constitutionnelles. Le pouvoir législatif du Congrès est plus important que celui qui est dévolu aux parlements européens, mais ce pouvoir s’intègre dans un système de freins et de contrepoids avec le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. Ainsi, les deux chambres ont-elles des prérogatives en matière financière illimitées en votant le budget, et en autorisant recettes et dépenses. Enfin, le Sénat jouit dans les textes de certaines prérogatives comme le pouvoir de confirmation des fonctionnaires fédéraux et la ratification des traités internationaux. En fait, ces pouvoirs propres ont été modifiés par la coutume. Ainsi le Sénat approuve-t-il systématiquement les nominations proposées par le Président. Ce dernier, afin de conserver sa pleine indépendance dans la conduite de la politique étrangère, peut signer lui-même certains traités et ne pas les soumettre au Sénat. Le Congrès exerce un pouvoir de contrôle sur l’exécutif par la mise en place de commissions d’enquête (hearings) devant lesquelles les collaborateurs du Président peuvent être appelés à comparaître. Cette pratique confère un grand pouvoir d’investigation et d’enquête au Congrès. Enfin les deux chambres peuvent exercer un contrôle judiciaire sur le Président en ayant la possibilité de le destituer par la procédure de l’impeachment, qui fut employée en 1974 contre Richard Nixon, à l’occasion du scandale du Watergate. Ainsi, face à un président puissant, irresponsable devant les chambres et dont les prérogatives sont allées croissantes à partir de l’arrivée au pouvoir de F.D. Roosevelt, en 1933, le Congrès, outre sa fonction législative, joue un véritable rôle de contre-pouvoir, essentiel au fonctionnement de la démocratie américaine.