emprunt d'État

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Présentation

emprunt d'État, émission de titres réalisée par l’État dans le cadre d’une politique visant à réduire l’endettement public. L’emprunt permet à l’État de pallier le déficit structurel de son budget. La différence entre recettes et dépenses fait en effet toujours apparaître un solde négatif nécessitant le recours à l’endettement. En France, l’endettement, qui représentait 48 p. 100 du produit intérieur brut (PIB) en 1948, décrut jusqu’à 16,4 p. 100 en 1980 mais atteignit près de 40 p. 100 en 1994, et son poids est d’autant plus lourd pour les finances publiques que le niveau des taux d’intérêt est élevé. Faisant partie intégrante de la stratégie financière de l’État, l’emprunt peut revêtir plusieurs formes, qui se distinguent en fonction de sa date d’échéance et de la technique utilisée pour y souscrire.

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Emprunts à court terme

Les emprunts à court et moyen terme (moins de cinq ans), sont appelés bons du Trésor. Ils sont émis par tranches de 5 millions auprès des investisseurs institutionnels par adjudication ou auprès du public. Ils forment ce que l’on appelle la « dette flottante ». On distingue parmi eux les bons sur formule, matérialisés par un titre, en déclin depuis les années 1980, et les bons en compte courant, qui ne font l’objet que d’une inscription comptable dans les livres de la Banque de France.

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Emprunts à long terme

Les emprunts à long terme sont des emprunts obligataires, les obligations étant des titres de créance par opposition aux actions qui sont des titres de propriété. L’émission obligataire présente pour l’État l’avantage de lui permettre d’obtenir un volume de fonds très important, sans financer son déficit budgétaire par la création monétaire. La souscription est le plus souvent libre, mais elle est parfois obligatoire, comme ce fut le cas de l’« impôt sécheresse » de 1976.

Les obligations d’État présentent la même diversité que les obligations émises par les entreprises : l’intérêt qu’elles rapportent aux souscripteurs, seul porté au budget, est, selon les cas, fixe, variable, révisable ou indexé. Le capital peut être remboursé au gré de l’émetteur ou in fine. Cette dernière méthode permet à l’État de rembourser le capital à l’échéance et de ne payer au souscripteur que les intérêts pendant la durée de vie de l’obligation que l’on appelle alors Obligation assimilable du trésor (OAT). De ce fait, elle a la préférence de l’État, et les OAT représentent la plus grande partie de la dette obligataire. L’échéance est très variable, de six à trente ans, mais certaines obligations peuvent être renouvelées et, de facto, avoir une échéance bien supérieure.

L’émission se fait pour un montant global connu ou non, directement auprès du public ou par l’intermédiaire des banques qui se chargent alors de la diffusion des obligations auprès de leur clientèle. Une fois l’émission terminée, les obligations sont cotées en bourse. Elles sont dès lors négociables : les souscripteurs peuvent les revendre à un individu ou même à l’État. Le cours de l’obligation varie alors de manière inverse à celle du taux directeur.

Ces emprunts obligataires ne doivent pas être assortis d’avantages exceptionnels, pour ne pas concurrencer de manière déloyale ceux qui sont proposés sur le marché par des opérateurs privés : pour respecter les règles de la concurrence, l’État a donc fréquemment recours à la technique de l’adjudication qui permet de réaliser l’égalité entre les souscripteurs. Cependant, l’État a parfois assorti certains emprunts de garanties exceptionnelles pour assurer le succès de leur lancement ; il en a été ainsi, par exemple, pour l’emprunt Pinay (1952-1958), exonéré des droits de succession, et dont le remboursement du capital était indexé sur l’or. L’indexation sur l’or fut également prévue par l’emprunt Giscard d’Estaing (janvier 1973).

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Avantages de l’emprunt

Les emprunts d’État représentent un risque quasi nul pour les souscripteurs, à moins que l’État ne répudie sa dette, en cas de crise politique très grave, par exemple. Pour l’État, ils constituent un instrument essentiel de la gestion de son budget mais doivent être maîtrisés. En effet, le paiement du capital et des intérêts (le service de la dette) vient alourdir les dépenses de l’État qui peut se voir obligé d’emprunter pour y faire face, subissant ainsi ce que l’on appelle l’effet « boule de neige », augmentation mécanique de son déficit sous l’effet de frais financiers trop élevés. Cette situation se rencontre souvent dans le cas d’États présentant une instabilité politique et économique notoire : ils sont alors obligés d’assortir leurs emprunts de taux d’intérêt très élevés ou de se refinancer à des taux prohibitifs, ce qui accroît de manière continue le service de leur dette.