1.

Présentation

sécurité sociale, ensemble des institutions garantissant aux travailleurs et à leurs familles un revenu de remplacement et des prestations sociales en cas de maladie, de maternité, d’invalidité, d’accident du travail ou de décès.

2.

Historique

Le système actuel de sécurité sociale est relativement récent — il a été institué par les ordonnances d’octobre 1945 —, mais il est également le fruit d’une longue évolution. Les étapes du passage à une protection généralisée et universelle s’expliquent par les bouleversements économiques et sociaux provoqués par l’avènement de la société industrielle. La délitescence des solidarités anciennes (villageoises ou familiales) au XIX^e siècle rendit impératif l’élaboration d’un système garantissant une certaine sécurité face aux risques sociaux. Les sociétés de secours mutuels furent, au XIX^e siècle, la forme privilégiée prise par cette quête. Le mouvement mutualiste, soupçonné de positions partisanes, ne parvint cependant à s’inscrire dans la France républicaine et napoléonienne qu’à condition de neutralité politique, alors que le libéralisme ne laissa place qu’à un système d’assistance publique insuffisant.

La levée des restrictions freinant le développement des mutuelles par la loi de 1898 permit leur épanouissement : elles regroupaient en 1939 plus de 9 millions de membres. La même année, la législation concernant les accidents du travail fut modifiée : le risque fut mutualisé et, ainsi, le salarié n’avait plus à prouver que son patron avait commis une faute pour être indemnisé.

C’est dans l’Allemagne de Bismarck qu’il faut rechercher la naissance des assurances sociales (assurances maladie, accident, invalidité et vieillesse) dans les années 1880. Acte politique visant à rallier les socialistes, l’institution d’assurances obligatoires marqua aussi pour l’État l’acception d’un rôle de promoteur du bien-être social. Ces premières assurances sociales fonctionnaient grâce aux cotisations sociales et patronales.

La France montra quelques velléités de transposer le système allemand à travers la loi du 5 avril 1910 sur les retraites ouvrières et paysannes, mais il fallut attendre les années 1920 pour qu’un projet ambitieux et cohérent soit élaboré. Le système concrétisé par la loi du 30 avril 1930 est toutefois très en retrait de ce qui avait été envisagé pendant la décennie précédente. Il devait être général, mais les réticences des professions libérales aboutirent à ce que seuls les salariés de l’industrie et du commerce dont le salaire ne dépassait pas un certain plafond devaient s’assurer. Les cotisations étaient versées par l’employeur et les salariés, et l’État subventionnait le système. Si la population n’était que partiellement couverte par ce système, celui-ci garantissait en revanche tous les risques et prévoyait des prestations en nature et en espèces.

La branche famille de l’actuelle Sécurité sociale trouve son origine dans les initiatives privées que certaines entreprises développèrent à partir de 1884 en versant des compléments de salaire aux ouvriers chargés de famille. L’État adopta ce procédé pour tous les fonctionnaires à partir de 1917 et décida de sa généralisation à tous les employeurs de l’industrie et du commerce en mars 1932. Le champ des prestations familiales, envisagées comme moyen de stimuler une natalité déclinante, s’étendit pendant l’entre-deux-guerres et fut poursuivi par le régime de Vichy.

Ces assurances sociales ne constituaient pas encore un système de protection générale ; c’est un tel système que lord Beveridge prônait dans le rapport que lui commanda le gouvernement Churchill en 1941 : arguant du fait que l’homme n’est vraiment libre qu’une fois libéré de ses besoins matériels, Beveridge confiait à l’État la mission d’éliminer la pauvreté et de prévenir la paupérisation en garantissant à chacun les moyens de son existence et en opérant une redistribution massive des revenus afin de niveler les inégalités économiques et sociales.

Les ordonnances de 1945 s’inspirèrent largement des orientations du plan Beveridge. Les aspirations à la constitution d’un régime unique ne purent cependant être réalisées du fait des résistances de certaines professions qui avaient, de par la spécificité de leur métier, obtenu au cours des siècles certains avantages particuliers. Aujourd’hui, les principaux régimes sont le régime général, les régimes spéciaux, le régime agricole et les régimes non salariés non agricoles. La Sécurité sociale comprend quatre branches : maladie, maternité, invalidité, décès sont regroupés dans la première ; les trois autres concernent les accidents du travail, la vieillesse et les prestations familiales. Le bénéfice des prestations s’est étendu depuis 1945 aux catégories qui en étaient auparavant exclues, tandis que des mesures d’harmonisation des différents régimes ont permis d’atténuer les différences les plus criantes. Depuis les années 1980, on peut considérer que l’ensemble de la population française est assurée contre les risques sociaux des quatre branches et bénéficie de prestations et d’allocations sociales en nature ou en espèces grâce aux cotisations sociales et à divers impôts et taxes. Toutefois, la résurgence de phénomènes de pauvreté et de marginalisation économique et sociale ont abouti, selon les études les plus récentes, à exclure de l’accès aux soins près de 17 p. 100 de la population française. C’est pour remédier à ce douloureux problème qu’a été institué, au début de l’année 2000, la Couverture maladie universelle (CMU). Destinée à permettre aux plus démunis d’avoir accès aux soins, la CMU comprend deux volets. Le premier s’analyse comme une extension du régime général de soins en faveur des personnes démunies de couverture sociale, car inactives ou en situation d’exclusion. Le second institue un régime complémentaire gratuit accordé sous condition de ressources bénéficiant à tout assujetti percevant moins de 3 500 francs mensuels. Ce seuil est modulé en fonction de la composition de la famille, le conjoint majorant ce seuil de 50 p. 100, les deux premiers enfants de 30 p. 100 chacun, le troisième enfant de 40 p. 100. Cette protection comporte la prise en charge du ticket modérateur, ainsi que le coût des frais d’hospitalisation et est assortie du bénéfice de la dispense d’avance de frais, un système connu sous le nom de tiers-payant. Ce dispositif, dont le coût annuel est de l’ordre de neuf milliards de francs, est destiné à couvrir près de six millions de personnes.

3.

Organisation administrative

En 1992, 1 600 milliards ont été collectés et gérés par la Sécurité sociale par l’intermédiaire des différentes caisses qui la composent. La persistance des différents régimes explique pour une grande part la complexité du système administratif de la Sécurité sociale.

Comme il n’est pas possible de donner la description complète du système pour chaque risque et chaque régime, nous ne prendrons ici que deux exemples : celui du risque vieillesse, qui permet de comprendre l’organisation par risque et celui du régime général, pour l’organisation par régime.

L’assurance vieillesse est gérée par cinq caisses nationales : l’Organisation autonome nationale de l’industrie et du commerce (ORGANIC), la Caisse autonome de compensation de l’assurance vieillesse artisanale (CANCAVA), la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL), la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles (CANAM) et la Mutualité sociale agricole. Chacune de ces caisses correspond à un régime particulier et est l’interlocuteur des ressortissants de son régime.

Dans le régime général, quatre caisses nationales coexistent : la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS), la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), commune à tous les régimes, la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Cette dernière a pour fonction de gérer la trésorerie commune du régime général. Les tâches d’intérêt commun de ces quatre caisses sont déléguées à l’Union des caisses nationales de Sécurité sociale (UCANSS).

Au niveau régional figurent 16 caisses régionales d’assurance maladie (CRAM), au nom trompeur puisqu’elles s’occupent principalement de l’assurance vieillesse, dont la gestion devait au départ rester centralisée. À l’échelon inférieur, on trouve les caisses primaires d’assurance maladie (CPAM), qui réalisent les immatriculations des assurés et le paiement des prestations dues au titre de l’assurance maladie, les caisses d’allocations familiales (CAF), qui servent les prestations familiales et différentes autres aides et les unions de recouvrement des cotisations de Sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF).

Les quatre caisses du régime général sont des établissements publics nationaux, les autres caisses nationales, régionales ou locales étant de droit privé. Ce statut de droit privé confère aux différents organismes une certaine autonomie qui reste incomplète puisque l’État garde un rôle de tutelle et de contrôle. Les litiges individuels relèvent des tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS), qui sont des juridictions civiles, mais une partie du contentieux peut revenir aux juridictions administratives, dans la mesure où ces organismes prennent des décisions qui ont un caractère réglementaire, dans l'exécution du service public.

La responsabilité de la gestion des caisses a été modifiée à plusieurs reprises. Au départ, les syndicats désignaient les membres des conseils d’administration ; le choix fut ensuite confié aux assurés, qui élurent leurs représentants parmi ceux qui étaient proposés par les syndicats jusqu’en 1967. L’ordonnance de 1967 instaura un mode de gestion paritaire entre représentants des assurés et des employeurs tandis que, en 1982, le principe de l’élection fut rétabli et la majorité des sièges réservée aux syndicats. Une dernière modification est intervenue en juin 1996, qui a rétabli la parité entre représentants des assurés sociaux et des employeurs, et représentants désignés par les organisations syndicales. Les directeurs des caisses locales sont choisis par le conseil administratif des caisses nationales. Les directeurs des organismes nationaux sont quant à eux nommés par l’État.

Une nouvelle répartition des présidences des caisses a eu lieu en juin 1996. Force ouvrière (FO), qui présidait la CNAMTS depuis 1967, s’est vu exclue de toute présidence. Les présidences appartiennent désormais à la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) pour la CNAF, la Confédération française démocratique du travail (CFDT) pour la CNAMTS, la Confédération française de l’encadrement de la Confédération générale des cadres (CFE-CGC) pour la CNAV et le Mouvement des entreprises de France (Medef) pour l’ACOSS. Cette diminution du poids des syndicats a été interprétée comme la marque d’une volonté d’étatiser la Sécurité sociale, étatisation préalable à une réforme de son fonctionnement.

La Sécurité sociale est en effet déficitaire du fait de l’évolution divergente des recettes et des dépenses. Sous ce constat global se cache la situation particulière de chaque branche : la branche assurance maladie est créditrice alors que les autres sont plus ou moins déficitaires. Les dépenses de santé, en particulier, contribuent à un déficit qui devrait être de 12,9 milliards de francs en 1998, en réduction par rapport aux années antérieures. Pour poursuivre cette amélioration, diverses mesures sont appliquées ou à l’étude : l’augmentation des cotisations ou des impôts et taxes affectés comme le RDS (Remboursement de la dette sociale), la baisse du niveau de protection par le non-remboursement de certains soins ou le recul de l’âge de la retraite — ce qui pourrait provoquer l’apparition d’un secteur privé de la protection sociale — ou encore une maîtrise des dépenses de santé par un encadrement plus rigoureux de la gestion des établissements de soins ou des actes médicaux.

Voir Handicap, politique du ; Mutualiste, mouvement ; Personnes âgées, politique des ; État-providence.