2.

Les institutions

Comme le premier Empire, le second fut l'œuvre d'un homme et d'un coup d'État. Les institutions furent donc d'emblée marquées par la puissance accordée au pouvoir exécutif et à ses moyens de contrôle — la police, l'armée, l'administration. Il fut aussi marqué par la faveur accordée dans le texte constitutionnel à l'Église catholique qui avait manifesté dans l'enthousiasme son soutien au régime né du coup d'État de 1851. La marche vers l'Empire se fit dans le cadre de la Constitution du 14 janvier 1852. Le passage à l'Empire fut décidé par le sénatus-consulte du 7 novembre, ratifié par plébiscite les 20 et 21 novembre et proclamé solennellement le 2 décembre 1852.

La Constitution donnait au président de la République la totalité des pouvoirs politiques. Il était assisté d'un gouvernement, d'un Conseil d'État auquel les ministres pouvaient appartenir et qu'il présidait, d'un Corps législatif élu « par la population » (formule vague qui permettait éventuellement de restreindre le suffrage universel), à raison d'un député pour 35 000 électeurs, d'un Sénat dont les membres, nommés à vie, étaient de droit les dignitaires de l'armée et de l'Église, et, parmi eux, ceux que le président nommait dans la limite de 150.

L'initiative des lois revenait au seul président, le Corps législatif s'en tenant à leur discussion et à leur vote sans droit d'amendement. Le Sénat en vérifiait la constitutionnalité et, éventuellement, pouvait proposer des ajouts et des modifications à la Constitution par sénatus-consulte ; dans tous les cas, l'initiative devait en être approuvée par le président et celui-ci seul apportait ou refusait sa sanction aux textes adoptés. Le Conseil d'État était chargé de la rédaction des projets de loi. D'autres textes adoptés jusqu'en 1856 renforçaient encore la puissance de l'empereur, le sénatus-consulte du 7 novembre et le décret impérial du 12 décembre 1852 entérinant le passage à l'Empire.

Le régime ainsi constitué se plaçait sous deux patronages : celui, longuement évoqué dans la proclamation du 14 janvier 1852, du Consulat et de l'Empire (« J'ai pris comme modèle les institutions qui, au lieu de disparaître au premier souffle des agitations populaires, n'ont été renversées que par l'Europe entière coalisée contre nous ») ; celui, rappelé sommairement mais nettement dans l'article I, des « grands principes proclamés en 1789, et qui sont la base du droit public français ».

Le personnage qui s'attribuait ainsi la puissance publique était le neveu de Napoléon I^er par Jérôme et Hortense de Beauharnais ; il était, depuis 1832, l'héritier par primogéniture masculine de la dignité impériale. Si sa jeunesse avait été marquée par son engagement dans la Charbonnerie et un certain militantisme social (publication de l'Extinction du paupérisme, en 1843) qui l'avaient rapproché des saint-simoniens (voir Saint-Simon, Claude Henri de Rouvroy, comte de) et conduit en prison au fort de Ham, sa rentrée en politique d'abord discrète puis tonitruante aux élections de décembre 1848 s'était faite sur la base d'un conservatisme flou dans lequel chacun pouvait retrouver ses aspirations. Malgré le mépris dont l'enveloppa la majeure partie de la classe politique en place (« C'est un crétin », aurait dit Adolphe Thiers), il sut progressivement placer ses familiers aux postes les plus importants — duc de Morny, Eugène Rouher, duc de Persigny, Achille Fould et, bientôt, le baron Haussmann. Ce groupe venait des cercles saint-simoniens ou de son entourage familial direct. L'empereur conserva toujours une autorité certaine sur ses alliés et sut, par l'intermédiaire de pensions qui dépendaient de sa seule libéralité pour celles accordées aux membres du Conseil d'État et aux sénateurs, par l'intermédiaire de fonctions d'autorité judicieusement attribuées, en particulier celles de préfets, élargir sa clientèle rapidement.

Héritier de Napoléon, il fut toujours sensible à sa popularité. Alors que les résultats électoraux aux législatives et lors des plébiscites avaient progressivement régressé, celui du 8 mai 1870 instituant l'Empire libéral où le « oui » l'emporta à plus de 69 p. 100 lui fit s'écrier : « J'ai retrouvé mon chiffre ! » Le résultat était effectivement excellent, d'autant qu'il ne reposait plus sur les directives sévères imposées aux électeurs par l'administration préfectorale. Le régime pratiquait en effet la « candidature officielle », dont la propagande se faisait par voie d'affiches blanches financées par l'État, pour les législatives. Les opposants, sévèrement censurés, ne disposaient pratiquement d'aucune presse (décret du 17 février 1852) et voyaient leurs possibilités de réunions publiques limitées à moins de 20 personnes (décret du 25 mars 1852).